第一節 公共政策的基本概念
一、公共政策的本質屬性
(一)公共政策的定義
一般認為，公共政策是公共法權主體制定的對適用法人、自然人具有約束力的行為準則和行為規范。其表現形式包括法律、法規、條例、規章、政令、管理辦法、實施細則、戰略、規劃和計劃以及政府首腦的書面或口頭聲明和指示等。在有些情況下，公共部門不采取任何行動也代表著一種公共政策。公共政策是以政府為主的公共法權主體意志的體現。在一定的意義上可以認為，制定和執行公共政策構成了政府公共管理的主要過程和活動。
(二)公共政策的本質屬性
在不同的歷史時期、不同的國家或社會、不同的政策領域，公共政策會有不同的屬性，但是，它們在本質上會有一些共同的屬性。
1．價值相關性
一般認為，在整個政策過程中，政策制定階段與價值緊密相關，而政策執行階段則應該追求理性化與科學化，做到價值中立。實際上，政策執行階段同政策制定階段是難以截然分開的，政策執行同樣會受到執行者、政策對象信奉的價值觀的影響，因此，絕對的價值中立是難以實現的。與政策的價值相關性緊密聯系在一起的是其利益相關性。可以說，多數公共政策都關系到對以利益為核心的社會價值的分配。
2．合法性
公共政策要發揮對有關法人、自然人的引導和規范作用，不僅必須符合程序條件，而且必須以政策對象的接受為實踐條件，無論政策對象是因為政策符合其利益與意愿而自愿接受，還是因為懾于政府的威力與懲罰而被迫接受，都是如此。否則，政策就沒有約束力，難以付諸實施，也就不能成為真正的政策。這就是公共政策的合法性。
3．權威性和強制性
公共政策的權威性是與其合法性緊密相連的。實際上，它們是同一個問題的兩個方面。既然政策的合法性在本質上是通過為公眾所認可、接受的合法化過程取得的，那么，只要政策具有合法性，它就必然具有一定的權威性，而權威性又與強制力相聯系。同樣，這種權威性的取得可能是因為政策符合政策對象的利益而被他們自愿服從，也可能是因為政策對象懾于懲罰而被迫接受政策。
4．功能多樣性
由于整個社會是一個相互聯系的有機系統，政策所指引的行動會牽涉到社會的方方面面，因而其功能往往不是單一的。這些功能中既有政府和社會期望的正功能，也有不期望的負功能；既有易于發現的顯功能，也有難以察覺的潛功能；既有意料之中的，也有始料未及的。這就要求政策制定者和執行者考慮問題要全面，既要看到政策方案的正功能，也要注意其負功能，并及時察覺政策的潛功能。
三、公共政策的功能
如前所述，公共政策作為政府履行其公共管理職能的工具，具有功能多樣性。根據制定和實施特定政策的具體情境，不同的政策所發揮的具體功能不同。總的來說，公共政策的功能可分為以下四種：
1．導向功能。公共政策的導向功能指的是，公共政策通過正向提倡、激勵的方式為有關法人、自然人指明行動方向，從而使政策對象朝決策者所希望的方向努力、以決策者期望的方式采取行動。
2．控制功能。公共政策的控制功能指的是，公共政策通過規范、制約的方式對有關法人、自然人的行動進行控制，使之不采取決策者所不希望的行動。
3．分配功能。除了調控政策對象行動的公共政策之外，有一些公共政策的宗旨是對全社會所擁有的資源(包括政治、經濟、文化等資源)在不同地區、不同部門、不同群體之間的配置進行調節，有些公共政策的實施效果會導致利益在不同地區、不同部門、不同群體之間的分配發生變化，這就是公共政策的分配功能。
4．保障本方利益功能。具有前三種功能的公共政策主要適用于一個國家及國內的行政區域，還有一些公共政策則主要適用于國家間或國際關系，具有保障本國或本地區利益的功能，如在國防、外交、外貿等領域。在與其他國家或地區的政府、機構或個人打交道時，公共政策發揮著維護和保障本國權益的功能。
四、公共政策分類
按照管理層次對政策所做的劃分，即將公共政策劃分為元政策、總政策、基本政策、具體政策。
(1)元政策。元政策是相對于總政策、基本政策和具體政策而言的總括一切的根本政策，它是規范和引導政策過程中政策制定、政策執行、政策評估行為的準則或指南，它是用以指導和規范政府政策行為的一套思想和理念。
(2)總政策。總政策是在政策體系中處于統帥地位的，對一個國家各項工作的全局產生決定性作用的政策，有時也被稱為”總路線”、”根本路線”等等。
(3)基本政策。基本政策是國家或社會在某一領域、某一方面規定的主要目標、任務和行動準則，通常是政策公共行政中所涉及的各個公共部門的政策。
(4)具體政策。具體政策是指各級公共行政部門在一定時期一定范圍內，就某些具體事項規定的行動目標、任務和準則。
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